11月下旬，日本驻沪总领事冈本季正已对江海关英籍税务司的罗福德表示，由于上海现在正处于日军的控制之中，在上海的中国政府机关就应当由日本管理。冈本提出派日籍监视员到海关进行监督的要求，否则日本就要接管海关。12月30日，冈本向英籍总税务司梅乐和再次提出派日本监视员进驻海关的要求，声称“现时在日军占领区域内，不准任何中国政府机关独立行使职权，海关系中国政府机关之一。”对此，英方则强调中国海关的特殊性，指出：“其所以有异于其它中国政府机关者，为因其具有国际性质”，海关的设置“既关系中外利益，复多根据中外条约的规定”；无论海关的设置还是税款问题，跟有关列强都有关系。因此，如要作重大变动，应于事先征求有关国家意见。
1938年1月20日，日方向罗福德提出新建议，要求他以江海关税务司名义在正金银行开立江海关税款账户，日方允诺他有权从上述账户中提取海关行政开支和该关应摊付的外债赔款。罗福德倾向于同意以日本的这一建议为谈判基础。梅乐和意识到中国政府可能会表示反对，因为这将使“中国关税金库的钥匙掌握在日本人手里”，中国政府以往用以偿还内债和部分行政开支的税款就会被日本控制；而且，由于日本控制了税款，“非经日本同意，中国就不能以关税为担保举借外债了”。但梅乐和仍认为可以日本的建议为基础进行谈判，并决定将此事通报英、法、美政府。